澳大利亞配電監管政策的歷史演進

 

從時間順序上看，澳大利亞配電監管經歷了三個階段的變革：

 

第一階段是1991～1993年，特點是電力工業結構性重組。1991年以前，澳大利亞各州都有垂直一體化的電力公司，配電業務為各公司整體業務的一個環節。1991年，澳大利亞成立臨時的國家電網管理委員會(NGMC)，對多個州的電力工業進行結構性重組改革，為建立全國性跨區電力市場創造了基礎條件。

 

第二階段是1993~2000年，特點是構建統一的電力市場體系。1993～1994年，澳大利亞進行了全國電力市場規劃與設計，嘗試開放各州配電業務下游的電力零售環節。1994年，維多利亞州率先進行電力市場化改革試點并取得成功后，其他各州也陸續推進電力市場化。1996年建立了新南威爾士州電力市場，1997年新南威爾士州與維多利亞州按市場方式運作進行了電力交換。1998年建立了昆士蘭州電力市場，同年澳大利亞國家電力市場(NEM)開始運作。NEM最初覆蓋維多利亞、新南威爾士、昆士蘭、南澳和首都領地五個行政區。最終，澳大利亞形成了澳大利亞國家電力市場和西澳大利亞電力市場(WAEM)，另外還有Northern Territory和Horizon Powerfranchise兩家垂直一體化的電力公司。在兩個電力市場中，配電業務的上游電源和下游售電都是開放和自由競爭的，而兩家垂直一體化公司中的配電上游電源和下游售電仍有固定對象。

 

第三階段是2000年至今，特點是構建新的監管體系。在此之前，澳大利亞并沒有成立全國性電力監管機構，電力監管職能分散于聯邦和州政府或領地政府下設的各級機構。2005年，澳大利亞在國家層面成立兩個新的監管機構對電力監管職能進行全面整合。一個是澳大利亞能源市場委員會(AEMC)，負責包括配電監管法規在內的全國性電力法規的制定;另一個是澳大利亞能源監管委員會(AER)，負責在國家層面上對包括配電在內的電力行業各環節進行監管，并負責相關法規、條例的執行工作。經過一系列改革，以前的垂直一體化管理體制改變為發、輸、配、售電全面分開，發電采用競價上網，售電端通過市場競爭售電，輸配電網絡實行政府定價、公司運營的監管體制。

 

澳大利亞現有配電監管機制

 

目前澳大利亞的配電采用加權平均價格上限制，即在滿足服務質量的前提下，配電價格體系的加權平均值不能超過監管機構核定的上限。

 

加權平均價格上限通過最大允許收入和預測配送電量進行計算：

 

加權平均價格上限=最大允許收入/預測配送電量

 

配電公司監管期內每一年的預期收入需求采用構件模型(Building Block Model)和資產基礎滾動模型(Roll Forward Model)計算。

 

收入構件模型

 

最大允許收入=資本回報+運營支出+折舊補償+稅務補償+激勵與調整

 

資本回報：為監管資產基礎(RAB)與加權平均資本成本(WACC)的乘積。WACC=債務成本×杠桿率+稅后股本成本×(1-杠桿率)

 

運營支出(OPEX)：運維費用主要用于支付員工工資、設備維護、第三方的委托服務費用等。

 

折舊補償：監管機構統一規定了各類配電設備的標準資產壽命(Standard Asset Life)，采用直線折舊法對配電公司監管資產基數的折舊進行補償。在預測折舊額時還要考慮預測資本性支出以及通貨膨脹影響。

 

稅務補償：在配電公司生產運營過程中，各級政府收繳的各類稅費被視作經營成本的一部分，可以通過收入機制得到補償。

 

激勵與調整項：一是服務目標績效激勵機制(SPTIS)，通過將配電公司可靠性指標、電能質量指標等績效指標與標準值的對比，進行獎懲;二是效率收益分擔機制(EBSS)，讓配電公司與用戶共享效率提升實現的增收或承擔效率下降所致的損失;三是需求管理激勵機制(DMIS)，配電企業研發和應用需求管理新技術的費用，以及由于需求側管理間接使用電量下降導致配電公司實際收入降低的損失，可納入監管收入回收。

 

資產基礎滾動模型

 

即本監管期末RAB(Closing RAB)是以本監管期初的RAB(Opening RAB)為起點，通過核算本監管期內影響RAB的各項增減因素得到的。在監管期的最后一年，配電公司預測未來五年的資本性支出、通貨膨脹、監管折舊和資產處置情況，目的是為了計算下一監管期的最大允許收入。

 

年度期末RAB=年度期初RAB+年度資本性支出+通脹調整-折舊-資產處置

 

年度資本性支出：資本性支出主要用于配電網的擴建、老舊設備的更新改造、與配電業務相關的支持系統投入等。

 

通貨膨脹調整：在RAB的滾動模型中考慮了通貨膨脹的因素。通貨膨脹水平的預測采用央行的通貨膨脹預測數據。

 

監管折舊：計算方法與構件模型中折舊補償部分相同。

 

資產處置：退出運行的老舊設備和故障設備的價值，要從RAB中扣除。

 

澳大利亞配電監管政策最新變化及特點

 

2014年，澳大利亞能源監管機構公布了《更優監管政策》框架性文件，將配電監管機制由價格上限制改為收入上限制，修改了計算配電企業最大允許收入的一些計算方法和參數，并引入了新的激勵和審查機制。《更優監管政策》最早于2016年在維多利亞州的配電公司率先應用。

 

《更優監管政策》帶來的新變化

 

由價格上限制改為收入上限制。《更優監管政策》將加權平均價格上限制調整為收入上限制，組成配電企業收入的收入構建模型中各組成部分不變，配電公司的實際收入以監管機構批復的最大允許收入為限，與配電公司的實際配電量脫離了關系。

 

引入針對資本性支出的效益分享機制(CESS)。CESS的原理和計算方法與針對運營支出的效益分享機制(EBSS)基本相同。若配電公司在某一監管年度資本性支出減少，從而在該監管期發生了效率提升，那么其在該年度的支出減少量將留轉5年(與監管周期相同)，配電公司在接下來的5年里依然可得到效率提升帶來的收益，相反若該監管期效率下降，超出的支出也會對未來支出的補償造成影響。

 

對對標結果差的企業進行懲罰。在某監管期內，如果一家配電企業的對標結果明顯差于其他配電公司，這家公司在本監管期期末申請下一監管周期收入時，監管機構會將這家公司與對標平均水平之間的差距部分直接從配電公司提交的收入申請建議中減掉。

 

對資本性支出進行更嚴格的事后審查。監管機構將對已完成資本性支出進行事后審查，如果出現超支情況，且監管機構認為部分或全部超支是無效率支出，將無法計入下一監管期的資產基數，即意味著超支部分由配電企業自行承擔。

 

引入共享資產分擔規則。配電網絡資產除了提供受監管的配電服務外，也可以用于其他競爭性業務，這樣的資產被定義為共享資產。在現有監管政策下，只要一個配電資產是監管資產，則該資產是監管資產基數的一部分，可以享受相應的監管回報。在更優監管政策下，如果共享資產非監管收入高于監管收入的1%，相應收入將被扣減，最高扣減金額為監管收入的10%。

 

《更優監管政策》的特點

 

《更優監管政策》是順應澳大利亞經濟社會發展情況的產物，強調配電企業要為消費者長遠利益考慮而對配電網絡進行有效投資和運營。

 

實行收入上限制后，配電企業的實際收入與實際的配電量無關，在當前澳大利亞經濟發展和用電需求較為平穩的環境中更為公平合理，能夠減少配電企業受到的影響，保證相對平穩的收益。

 

資本性支出效益分享機制的引入，可以進一步抑制配電企業盲目投資的沖動，也對配電企業持續提高經營效率、降低經營成本提出了更高的要求。

 

由于配電網絡區域分布的特點，配電企業都在各自的服務范圍內占有壟斷地位，因此本身是沒有競爭的，監管機構將不同配電企業進行對標，并對對標結果差的企業進行懲罰，實質上是使配電企業之間形成一定的競爭關系。

 

資本性支出事后審查機制的引入，意味著配電企業必須更加審慎、高效地進行必要的投資，從而間接抑制消費者的用電成本。

 

引入共享資產分擔規則，意味著配電公司不再享受利用監管資產進行非監管業務而得到額外收益，體現了對用戶的公平原則，是對配電公司收入更精確地計算。

 

澳大利亞配電監管政策演變的啟示

 

第一，監管改革必須適應國情實際。

 

世界上每個國家的條件都不同，因此沒有可以完全照搬的改革模式。澳大利亞雖然是一個聯邦制的國家，但是曾經是英聯邦國家，因此并沒有采用美國式區域電力市場，形成眾多配電企業分散經營，各自選取不同的監管方式，而是主要借鑒了英國，由全國統一的監管機構進行監管，建立統一的電力市場，形成了配電企業由少數幾家公司占有寡頭壟斷的格局。

 

第二，監管政策應該適應社會和行業發展。

 

配電監管政策最重要的作用就是對配電行業和企業行為的規范和引導，配電監管政策變化應與經濟社會發展和整個電力行業發展相適應。在電力供應不足時，配電監管的目的主要是促進配電基礎設施規模的增加，這個階段包括澳大利亞在內的各國配電業務都由政府直接管理，在垂直一體化的電力公司內部，集中力量推動規模壯大;在電力供應量能夠適應經濟社會發展需要后，監管開始通過政策規范并引導配電企業提高質量、提高效率、降低成本，提供公平的競爭秩序，進行更合理的資源分配;在全球氣候變暖、環境狀況日趨惡劣、資源逐漸枯竭的當下，包括澳大利亞在內的很多國家開始調整政策，以增加可再生能源利用率，促進整個社會經濟綠色和可持續發展。

 

第三，監管可以采用豐富的手段。

 

監管不是直接干涉企業的內部經營。澳大利亞的監管更側重于利用經濟的、激勵性的手段引導企業的投資和經營行為。比如對持續改進資本性支出和運營支出的激勵，以及促進企業開發和應用可再生能源消納技術、需求側管理技術的激勵機制。

 

打破電力企業的壟斷地位一直是各國電力監管體制改革的重要內容，但是輸配電企業擁有線網的天然壟斷性質是不爭的事實。澳大利亞監管通過對不同配電企業進行對標，并依據對標結果對企業進行獎懲，有效地創造出配電企業之間競爭關系。

 

第四，監管政策需要適當滿足各方利益。

 

電力監管改革所涉及的各方利益和出發點各不相同。作為公共事業類的公司，電力企業有責任為整個社會經濟發展提供持續、安全、可靠的電力，因此需要投入資金進行電力設備維護和改造，需要技術和設備升級以滿足低碳發展的要求。電力企業的投資者希望電力企業有良好的收益，取得最大程度的投資回報。消費者則期望用最低的費用獲得充足、穩定的電力供應。澳大利亞的配電監管政策的收入模型可以使企業正常投資和經營成本得到有效回收，一方面可以保證配電行業的有序成長和電力供應，另一方面可以保證股東有穩定的回報。同時，通過一系列激勵機制，敦促企業持續降本增效，將消費者成本增長控制在可接受的范圍內。