2。減排政策框架與目標(biāo)

在國(guó)際遏制氣候變暖、控制二氧化碳排放的背景下，中國(guó)作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，不斷明確自己的減排義務(wù)，推出了一系列的碳排放約束目標(biāo)。

減排領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制及政策。

2007年6月6日，中國(guó)制定并發(fā)布了氣候發(fā)展戰(zhàn)略——《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》，這是發(fā)展中國(guó)家第一個(gè)應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家級(jí)方案。方案指出中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的總體目標(biāo)是：控制溫室氣體排放要取得明顯成效，適應(yīng)氣候變化的能力不斷增強(qiáng)，和氣候變化相關(guān)的科研能力和水平取得新的進(jìn)展，社會(huì)公眾的氣候變化意識(shí)得到較大提高，氣候變化領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)和體制建設(shè)得到進(jìn)一步加強(qiáng);同年6月成立了由總理領(lǐng)銜的“國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組”，作為國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化和節(jié)能減排工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。2010年8月，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作的通知》，要求試點(diǎn)將應(yīng)對(duì)氣候變化工作納入當(dāng)?shù)?ldquo;十二五”規(guī)劃，明確提出控制溫室氣體排放的行動(dòng)目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和具體措施，研究運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。2011年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，明確了到2015年控排的總體要求和主要目標(biāo)。2016年11月，國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)了《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》，為確保完成“十三五”規(guī)劃綱要確定的低碳發(fā)展目標(biāo)任務(wù)、推動(dòng)我國(guó)二氧化碳排放2030年左右達(dá)到峰值并爭(zhēng)取盡早達(dá)峰提出了總體要求、主要目標(biāo)及工作思路。

40%~45%目標(biāo)。

2009年11月，為推動(dòng)哥本哈根氣候大會(huì)達(dá)成協(xié)議，中國(guó)政府向國(guó)際社會(huì)鄭重承諾：到2020年單位GDP碳排放強(qiáng)度比2005年下降40%~45%，將它作為約束性指標(biāo)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，同時(shí)建立全國(guó)統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)和考核體系。2014年9月，國(guó)家發(fā)改委組織編制了《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃(2014—2020年)》，再次提出到2020年控制溫室氣體排放行動(dòng)目標(biāo)全面完成，單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%~45%。這一承諾不僅體現(xiàn)了中國(guó)作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)在應(yīng)對(duì)全球氣候變化中的作用，也體現(xiàn)了中國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的決心。

碳排放峰值目標(biāo)。

2014年11月，在北京APEC會(huì)議期間，中美發(fā)表了《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，我國(guó)政府首次提出到2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值且將爭(zhēng)取盡早提前達(dá)峰。

60%~65%目標(biāo)。

2015年6月30日，中國(guó)向聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約秘書(shū)處提交了應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家自主貢獻(xiàn)文件《強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)：中國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)》，再次提到了二氧化碳排放2030年左右達(dá)到峰值并爭(zhēng)取盡早達(dá)峰，并且提出了單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放要比2005年下降60%~65%的目標(biāo);2015年9月25日，習(xí)近平主席在華盛頓同時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬舉行會(huì)談，雙方發(fā)表了《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》，進(jìn)一步提出到2030年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放要比2005年下降60%~65%，并計(jì)劃2017年啟動(dòng)全國(guó)碳排放交易體系。

2℃目標(biāo)。

2015年12月，包括中國(guó)在內(nèi)的近200個(gè)國(guó)家在《巴黎協(xié)定》中一致同意，將全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前的2℃之內(nèi)并盡量控制在1.5℃以下，且爭(zhēng)取在21世紀(jì)下半葉實(shí)現(xiàn)近零排放。

3。減排進(jìn)展分析

40%~45%目標(biāo)實(shí)現(xiàn)在望。如果以BP最新碳排放數(shù)據(jù)及《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》GDP數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)核算，則2005年中國(guó)單位GDP碳排放強(qiáng)度為3.26噸/萬(wàn)元，2016年為1.83噸/萬(wàn)元，與2005年相比下降了43.87%。以2005年為基礎(chǔ)，若實(shí)現(xiàn)2020年單位GDP碳排放下降40%~45%、2030年下降60%~65%的目標(biāo)，則2020年單位GDP碳排放需要達(dá)到1.793~1.956噸/萬(wàn)元，2030年需要達(dá)到1.141~1.304噸/萬(wàn)元。從這個(gè)角度看，2016年我國(guó)已經(jīng)達(dá)到單位GDP碳排放比2005年下降40%的目標(biāo)，并有望超額實(shí)現(xiàn)2020年下降45%的目標(biāo)，同時(shí)為2030年目標(biāo)的提前實(shí)現(xiàn)打下基礎(chǔ)。國(guó)家信息中心相關(guān)研究的預(yù)測(cè)結(jié)果顯示[12]，2020年我國(guó)能源消費(fèi)與碳排放總量預(yù)計(jì)分別達(dá)到48.97億噸標(biāo)煤和98.9億噸碳當(dāng)量，碳排放強(qiáng)度將比2005年下降51.48%，超額完成下降40%~45%的目標(biāo)。

2014年11月，中美雙方共同發(fā)表了《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，中方承諾2030年二氧化碳排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)峰;在此基礎(chǔ)上，中國(guó)在自主貢獻(xiàn)文件中明確提出，以2005年為基準(zhǔn)年，在2030年碳排放強(qiáng)度下降60%~65%。面對(duì)逐漸收緊的減排目標(biāo)，國(guó)內(nèi)外許多機(jī)構(gòu)基于財(cái)政、稅收、技術(shù)支持等措施嚴(yán)格程度不同、設(shè)定不同的減排情景以對(duì)我國(guó)碳排放達(dá)峰情況進(jìn)行研究(詳見(jiàn)表7-4、表7-5)，且結(jié)論幾乎一致認(rèn)為我國(guó)可以在2030年或之前達(dá)峰。我國(guó)早日達(dá)峰的承諾不僅體現(xiàn)了我國(guó)的大國(guó)擔(dān)當(dāng)，也反映了國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)減排行動(dòng)的期待。若要努力兌現(xiàn)承諾，不僅對(duì)我國(guó)未來(lái)全國(guó)碳市場(chǎng)基準(zhǔn)線水平設(shè)置提出了嚴(yán)格要求，也推高了相關(guān)主體對(duì)未來(lái)全國(guó)市場(chǎng)碳價(jià)的預(yù)期。

(二)中國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)展

繼2011年10月國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)七省市開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作后，深圳、上海、北京、廣東、天津于2013年下半年相繼開(kāi)市交易，湖北、重慶也分別于2014年4~6月啟動(dòng)交易。七個(gè)試點(diǎn)省市至今均已順利完成了3~4年的履約任務(wù)。同時(shí)，全國(guó)碳交易市場(chǎng)也計(jì)劃于年內(nèi)啟動(dòng)，各項(xiàng)準(zhǔn)備工作正有序進(jìn)行。

1。試點(diǎn)建設(shè)情況

七個(gè)省市的碳交易試點(diǎn)，在機(jī)制設(shè)計(jì)方面總體上都主要以EU ETS為藍(lán)本，涵蓋了配額總量、覆蓋范圍、控排門(mén)檻、配額分配、監(jiān)測(cè)報(bào)告與核證制度、抵消機(jī)制以及遵約及處罰等制度。

總量及覆蓋范圍。

各試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展、二氧化碳強(qiáng)度目標(biāo)及企業(yè)歷史排放等數(shù)據(jù)，制訂了碳交易政策覆蓋范圍內(nèi)適度增長(zhǎng)的溫室氣體總量目標(biāo)。七省市控排總量占各自排放總量的40%~60%。其中，控排總量最小的為深圳，最大的為廣東。同時(shí)，各試點(diǎn)地區(qū)依據(jù)自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以市場(chǎng)規(guī)模和效率為出發(fā)點(diǎn)，分別設(shè)置了不同的納入門(mén)檻和行業(yè)范圍。其中，北京、深圳等以第三產(chǎn)業(yè)為主的城市排放總量小、納入門(mén)檻低，覆蓋主體多為服務(wù)行業(yè)的企事業(yè)單位;湖北、廣東等省則以鋼鐵、水泥、化工、電力等高排放工業(yè)為主。

MRV。

各試點(diǎn)地區(qū)均建立了較為完善的核證報(bào)告體系，包括行業(yè)排放核算與報(bào)告指南、備案第三方核查機(jī)構(gòu)、搭建電子報(bào)送系統(tǒng)(天津?yàn)榧堎|(zhì)報(bào)送)等。履約及處罰。各試點(diǎn)地區(qū)的履約日均集中在6月(天津?yàn)槊磕?月31日)，但對(duì)于未履約企業(yè)的處罰力度參差不齊。其中北京市通過(guò)地方人大立法，未履約企業(yè)需按市場(chǎng)均價(jià)3~5倍罰款。而天津?qū)ξ绰募s企業(yè)除限期整改外，僅為3年內(nèi)不享受優(yōu)惠政策。

抵消機(jī)制。

七省市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)均將CCER項(xiàng)目納入各自的抵消機(jī)制，為其創(chuàng)造了預(yù)期穩(wěn)定的規(guī)?；枨蟆Ｖ档靡惶岬氖?，2017年3月17日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布公告暫停了CCER項(xiàng)目備案申請(qǐng)的受理，并因施行中存在溫室氣體自愿減排交易量小、個(gè)別項(xiàng)目不夠規(guī)范等問(wèn)題，將著手修訂《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》。目前，CCER項(xiàng)目處于“休克”狀態(tài)。

2。試點(diǎn)市場(chǎng)表現(xiàn)

到目前為止，我國(guó)碳市場(chǎng)的主體仍是現(xiàn)貨交易，主要包括七個(gè)碳交易試點(diǎn)省市各自的碳排放權(quán)配額和CCER項(xiàng)目減排量?jī)深?lèi)交易產(chǎn)品。碳配額市場(chǎng)方面，截至2017年7月31日，七個(gè)試點(diǎn)碳市場(chǎng)碳配額累計(jì)成交量為1.88億噸，累計(jì)成交額為42.14億元。其中，北京市場(chǎng)累計(jì)成交量1940.99萬(wàn)噸，占七省市碳交易試點(diǎn)總成交量的10.34%;累計(jì)成交額69304.72萬(wàn)元，占七省市碳交易試點(diǎn)總成交額的16.45%。CCER項(xiàng)目市場(chǎng)方面，截至2017年7月31日，七個(gè)試點(diǎn)CCER累計(jì)成交量為1.16億噸。其中，北京市場(chǎng)累計(jì)成交量1988.64萬(wàn)噸，占省市碳交易試點(diǎn)總成交量的17.20%。

七個(gè)試點(diǎn)市場(chǎng)的絕大多數(shù)參與機(jī)構(gòu)以履約為目的，呈現(xiàn)出明顯的履約期交易集中現(xiàn)象。從全年分布來(lái)看，多數(shù)地區(qū)上半年交易呈逐月上升態(tài)勢(shì)，在履約期達(dá)到高峰，而下半年交易則相對(duì)寡淡。隨著企業(yè)對(duì)碳交易的了解不斷加深，履約期前交易集中爆發(fā)的現(xiàn)象近年開(kāi)始有所緩解。同樣，受履約期和控排企業(yè)沖刺履約行為的影響，各試點(diǎn)碳市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)大多在履約期走高，其后滑落。

3。全國(guó)碳市場(chǎng)進(jìn)展

監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核證(MRV)體系建設(shè)。

作為交易體系中最重要的構(gòu)成要素之一，MRV體系建設(shè)在目前全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)中已經(jīng)取得了較大進(jìn)展：發(fā)布了24個(gè)行業(yè)核算指南，其中10個(gè)行業(yè)指南已經(jīng)上升為國(guó)標(biāo);發(fā)布了《第三方核查參考指南》，為核查機(jī)構(gòu)的核查工作提供了知道;發(fā)布了《第三方核查機(jī)構(gòu)及人員參考條件》，在注冊(cè)資金、業(yè)績(jī)經(jīng)驗(yàn)等方面提出了具體要求。盡管相關(guān)的管理規(guī)章未正式出臺(tái)，但全國(guó)碳市場(chǎng)的MRV體系已經(jīng)基本清晰。

能力建設(shè)。

為了充分發(fā)揮試點(diǎn)地區(qū)對(duì)非試點(diǎn)地區(qū)的示范帶動(dòng)作用，為非試點(diǎn)地區(qū)納入全國(guó)碳市場(chǎng)做好能力建設(shè)工作，2016年以來(lái)國(guó)家發(fā)改委正式批復(fù)成立了深圳、湖北、北京、廣東、重慶、上海、成都、天津、青島9個(gè)全國(guó)碳市場(chǎng)能力建設(shè)中心，為非試點(diǎn)地區(qū)控排企業(yè)履約、機(jī)構(gòu)投資者參與碳市場(chǎng)投資等做好充分準(zhǔn)備。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

碳排放權(quán)交易結(jié)算系統(tǒng)和碳排放權(quán)登記注冊(cè)系統(tǒng)，是全國(guó)碳排放權(quán)交易體系建設(shè)過(guò)程中至關(guān)重要的兩類(lèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施。國(guó)家發(fā)改委已于2017年5月公開(kāi)征集了全國(guó)碳排放權(quán)交易系統(tǒng)建設(shè)方案及登記結(jié)算系統(tǒng)建設(shè)方案并組織答辯，相關(guān)工作正有序推進(jìn)。

立法工作。

(1)法規(guī)體系。全國(guó)碳市場(chǎng)預(yù)計(jì)將形成“1+3+N”的法規(guī)體系，即以《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》為中心，配套《企業(yè)碳排放報(bào)告管理辦法》《第三方核查機(jī)構(gòu)管理辦法》《市場(chǎng)交易管理辦法》等管理辦法和一系列的實(shí)施細(xì)則?！镀髽I(yè)碳排放報(bào)告管理辦法》將明確企業(yè)碳排放核算和報(bào)告的責(zé)任，規(guī)定核算與報(bào)告的程序和要求;《第三方核查機(jī)構(gòu)管理辦法》將規(guī)定核查機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求、認(rèn)定程序和核查程序，以及對(duì)核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理等;《市場(chǎng)交易管理辦法》將規(guī)定參與交易的交易品種、交易方式、風(fēng)險(xiǎn)防控及對(duì)交易機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理等。(2)目前進(jìn)展。作為碳市場(chǎng)“根本大法”的《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》，國(guó)務(wù)院法制辦已將其列入優(yōu)先立法的計(jì)劃，經(jīng)過(guò)多輪征求社會(huì)意見(jiàn)后，下一步將進(jìn)入立法程序。國(guó)家發(fā)改委已起草完成了配套管理辦法的初稿，并將開(kāi)展利益相關(guān)方征詢(xún)和實(shí)地調(diào)研，完善相關(guān)的配套細(xì)則。此外，新能源汽車(chē)碳排放配額相關(guān)管理辦法，也于2016年8月開(kāi)始征求社會(huì)意見(jiàn)，預(yù)計(jì)也將作為獨(dú)立的交易產(chǎn)品納入全國(guó)碳市場(chǎng)的管理框架。

配額分配。

(1)進(jìn)度安排。2016年10月，國(guó)家發(fā)改委將啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)的碳配額分配工作，各省、自治區(qū)、直轄區(qū)已進(jìn)行了擬納入控排范圍的企業(yè)歷史排放數(shù)據(jù)的盤(pán)查與報(bào)送等基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作。(2)覆蓋范圍及分配方法。根據(jù)規(guī)劃，全國(guó)碳市場(chǎng)將覆蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、民航8大類(lèi)等32個(gè)子行業(yè)。不過(guò)，初期納入的行業(yè)范圍或?qū)⒖s小，先納入電力、水泥、電解鋁等數(shù)據(jù)基礎(chǔ)較好的行業(yè)，鋼鐵、化工等行業(yè)或暫不納入。目前，碳配額分配總體方案已經(jīng)確定，具體的計(jì)算公式仍在征求意見(jiàn)。(3)新能源汽車(chē)碳配額。新能源汽車(chē)碳配額或?qū)⒃诮灰左w系中單獨(dú)管理，避免與其他配額交易交叉。