煤電產能過剩背景下煤電項目的風險應對

2017-11-10 11:04:24 中呂能源法律服務圈　點擊量：評論 (0)

2017年8月14日，國家發改委等十六部委聯合印發了《關于推進供給側結構性改革防范化解煤電產能過剩風險的意見》的通知(發改能源〔2017〕1404號，下稱1404號文)。我省作為煤電產能過剩嚴重的省份首當其沖。就1404號

2017年8月14日，國家發改委等十六部委聯合印發了《關于推進供給側結構性改革防范化解煤電產能過剩風險的意見》的通知(發改能源〔2017〕1404號，下稱1404號文)。我省作為煤電產能過剩嚴重的省份首當其沖。就1404號文對煤電公司可能帶來的影響，筆者與行業主管部門、煤電企業的同仁進行了探討，“觀望政策”成為了時下主流。結合我省煤炭資源整合的經歷，筆者認為煤電企業需要將未來的諸多風險及應對提上日程，本文將分兩期對此進行簡要梳理。

一、1404號文的主要內容及出臺背景

(一)1404號文主要內容

1、未來煤電發展的主流是供給側調整，防范煤電產能過剩風險

《關于推進供給側結構性改革防范化解煤電產能過剩風險的意見》開篇指出“煤電是保障我國電力供應的基礎性電源。近年來，我國煤電行業的裝機結構不斷優化……但是，受經濟增速放緩、電力供需形勢變化等因素影響，煤電利用小時數持續下降，規劃和在建煤電項目規模較大，違規建設問題仍然存在，多個地區將會出現電力供應過剩情況，防范化解煤電產能過剩風險刻不容緩……”。該段論述簡明扼要的指出了我國當前煤電發展的現狀，即看到煤電發展成績的同時，需要正視受經濟增速放緩、電力供需形勢變化等因素影響，煤電發展形勢不容樂觀。煤電納入規劃及在建規模依然較大，在煤電領域，違規建設項目仍有一定規模、部分落后機組淘汰難度大、自備電廠管理仍有待進一步規范，防范化解煤電產能過剩風險刻不容緩。

2、化解煤電產能風險的原則是以企業為主，淘汰落后、清理違規、嚴控新增、分類處置

文件還指出“發電企業要主動承擔主體責任，落實調控要求，做好人員安置、債務處理”。對未來發電裝機容量提出了“淘汰落后、清理違規、嚴控新增”的要求。1404號文同時規定了近期目標和遠期目標，近期目標淘汰、停建、緩建煤電產能5000萬千瓦以上;遠期目標“十三五”期間，全國停建和緩建煤電產能1.5億千瓦，淘汰落后產能0.2億千瓦以上，實施煤電超低排放改造4.2億千瓦、節能改造3.4億千瓦、靈活性改造2.2億千瓦。到2020年，全國煤電裝機規模控制在11億千瓦以內。

主管部門考慮到煤電產能過剩的化解工作并不能一刀切，提出了分類處置的思想。一是，“違規項目”一律停工、停產，并根據實際情況依法依規分類處理;二是，項目具備合法手續，同時投資額已經很大的，由企業自主決策選擇停建或繼續建設，但建成后暫不并網;三是，涉及民生供熱、扶貧攻堅的在建項目，要把民生問題、扶貧工作擺在重要位置。

(二)1404號文出臺背景

從國家能源局將低熱值煤發電項目的核準權限下放開始，煤電建設便成為地方政府拉動經濟的一個重要手段。幾年來煤電擴張的速度遠遠超過了消納的增長速度。結合山西的實際情況看，全省發電裝機容量、上半年發電量與上半年全社會用電量存在較大差距，發電供應能力嚴重富余。我省的情況其實是全國發電用電量對比的一個縮影。在這種情況下，主管部門自2016年就連續制定了一系列政策文件，嚴控煤電過剩產能：

2016年2月17日，《省級能源發展規劃管理辦法》;

2016年3月17日，國家發展改革委與國家能源局印發《關于促進我國煤電有序發展的通知》，指出“電力冗余省份要對現有納入規劃及核準(在建)煤電項目(不含革命老區和集中連片貧困地區煤電項目)采取“取消一批、緩核一批、緩建一批”等措施，適當放緩煤電項目建設速度”;

2016年9月13日，國家能源局印發《關于取消一批不具備核準建設條件煤電項目的通知》。通知指出取消山西的陽煤遠盛“上大壓小”熱電新建項目和晉能洪洞低熱值新建項目。文件還指出“要進一步取消本地區其他不具備核準(建設)條件的煤電項目，牽頭開展項目前期工作的單位是‘取消一批’的責任主體”;

2016年10月10日，國家能源局印發《關于進一步調控煤電規劃建設的通知》。在之前文件的基礎上，國家能源局明確指出“納入規劃項目尚未核準的，暫緩核準;已核準項目，尚未取齊開工必要支持性文件或取齊開工必要支持性文件尚未開工的(開工標志為主廠房基礎墊層澆筑第一方混凝土)，暫緩開工建設;2016年開工建設的，停止建設;2015年底以前開工建設的，也要適當調整建設工期，把握好投產節奏;對于存在未按核準要求建設、未核先建及未達開工條件建設等違規建設行為的煤電項目，以及未按煤電有序發展政策措施要求取消、緩建的煤電項目，相應省級發展改革委(能源局)要責令其立即停止建設”;

2017年2月10日，國家能源局印發《2017年能源工作指導意見的通知》指出“到2020年煤電裝機總規模控制在11億千瓦以內。堅決清理違規項目，未核先建、違規核準等違規建設項目一律停止建設。繼續實施煤電規劃建設風險預警機制，嚴格落實緩核、緩建等調控措施”;

2017年4月20日，國家能源局印發《關于發布2020年煤電規劃建設風險預警的通知》，能源局再一次發布預警提示，山西作為風險預警結果為紅色的省份，要暫緩核準、暫緩新開工建設自用煤電項目(含燃煤自備機組)，并在國家指導下，合理安排在建煤電項目的建設投產時序。

從上述政策分析，嚴控煤電過剩產能一直是能源主管部門的重點。目的就是為了防止煤電出現結構性問題進而導致行業的系統風險，從宏觀上處理好需求與供應、存量與增量、上游與下游的關系。從這個角度分析，未來一段時期內主管部門及行政執法部門仍將會按照上述文件的要求嚴格控制煤電發展。

二、1404號文給煤電企業帶來的風險

(一)未核先建、違規核準、批建不符、開工手續不全的煤電項目的風險

1404號文指出“未核先建、違規核準、批建不符、開工手續不全等違規煤電項目一律停工、停產，并根據實際情況依法依規分類處理”。處于這類情況的企業負責人較為關注“依法依規分類處理”如何理解?

1、未核先建、批建不符項目的風險

《企業投資項目核準和備案管理條例》第十八條規定，實行核準管理的項目，企業未依照本條例規定辦理核準手續開工建設或者未按照核準的建設地點、建設規模、建設內容等進行建設的，由核準機關責令停止建設或者責令停產，對企業處項目總投資額1‰以上5‰以下的罰款;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處2萬元以上5萬元以下的罰款，屬于國家工作人員的，依法給予處分。