1.天然氣行業(yè)發(fā)展迅速

生產(chǎn)和消費逐年增加。2011年中國天然氣產(chǎn)量首次突破千億立方米。鄂爾多斯、塔里木、四川盆地仍是中國天然氣主產(chǎn)區(qū)。2014年中國天然氣產(chǎn)量1345億立方米，與2013年相比增長7.7%。煤層氣37億立方米，頁巖氣13億立方米，煤制氣8億立方米。2014年中國天然氣表觀消費量1855億立方米，增長8.6%，占能源消費總量的6%左右。

2014年之前，國內(nèi)天然氣氣荒現(xiàn)象較嚴(yán)重。2014年以來，受宏觀經(jīng)濟影響、天然氣價格提升、以及替代能源市場波動（國外石油、國內(nèi)煤炭）的影響天然氣市場需求放緩。國內(nèi)常規(guī)天然氣產(chǎn)量穩(wěn)步提高、非常規(guī)氣開發(fā)的突破、進口資源逐步增加，天然氣供需結(jié)構(gòu)逐漸好轉(zhuǎn)。2015年開始已經(jīng)出現(xiàn)供應(yīng)寬松的格局。但這一趨勢是否能持續(xù)下去有待觀察。

進口依存度提高。2008年以來，中國天然氣對外依存度從3%增至32.4%，凈進口不斷增加，對外依存度越來越大。2014年中國進口氣總量595億立方米，出口24億立方米，對外依存度32.4%。其中，自2006年廣東大鵬LNG接收站投產(chǎn)后中國開始進口LNG。2014年進口LNG共1893萬噸，折合265億立方米；2009年底中亞管道投產(chǎn)后中國開始進口管道氣，2014年進口管道氣330億立方米，包括中亞、中緬及廣匯進口氣。截止目前，中國進口天然氣主體主要是國有三大石油公司和廣匯、新奧等民營企業(yè)。

 

基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善。截止2014年底，中國天然氣管道長度8.3萬公里，長輸管道超過5萬公里。“十二五”期間，西氣東輸二線、西三線西段、陜京三線、中貴線、中緬線、秦沈線等國家基干管道相繼建成投產(chǎn)。目前，中國天然氣管道已覆蓋除西藏以外的全國30個省份。

2014中國已投產(chǎn)和試運行的LNG接收站接收站共11座，分別為中海油深圳大鵬LNG、福建莆田L(fēng)NG、上海LNG、寧波LNG、天津浮式LNG、珠海LNG、海南LNG；中國石油江蘇LNG、大連LNG和唐山LNG；中石化的青島LNG。已投產(chǎn)的LNG接收站總能力達到3740萬噸/年。

近兩年地下儲氣庫建設(shè)也取得重大進展，華北蘇橋、大港板南、遼河雙6、新疆呼圖壁、重慶相國寺等地下儲氣庫相繼建成投產(chǎn)，地下儲氣庫設(shè)計工作氣量總計達147億立方米。截止2014年底，地下儲氣庫有效工作氣量42億立方米，調(diào)峰28億立方米，占中國天然氣總消費量2%左右。

天然氣利用范圍不斷擴大。當(dāng)前中國天然氣利用行業(yè)主要包括城市燃氣、交通運輸、工業(yè)燃料和天然氣發(fā)電。未來看，我國城市燃氣行業(yè)繼續(xù)擴張，城市天然氣消費量快速增長。天然氣汽車迅速發(fā)展，多個地區(qū)在公共交通領(lǐng)域推行“油改氣”。經(jīng)濟回暖和相關(guān)政策促進工業(yè)用氣行業(yè)產(chǎn)量回升，用氣量增加。部分燃氣發(fā)電項目進度放緩，天然氣分布式發(fā)電項目有望進入快速發(fā)展期。天然氣開發(fā)利用由傳統(tǒng)的居民燃氣、天然氣化工、工業(yè)燃料和天然氣發(fā)電進一步發(fā)展到交通燃料用氣。

 

2.天然氣發(fā)電還處在起步階段

2000年以來，中國燃氣發(fā)電行業(yè)有了一定發(fā)展。截止2015年底，燃氣發(fā)電裝機容量6637萬kW，但僅占全國發(fā)電裝機容量的4.4%。從世界范圍看，1970至2014年，全世界天然氣發(fā)電量的年均增長率在5%以上。天然氣發(fā)電在總發(fā)電量中所占份額從1971年的10.3%增加到了目前23%左右。從發(fā)達國家的情況來看，目前天然氣已成為美國最重要的電力供應(yīng)來源之一。自美國引導(dǎo)頁巖氣革命以來，其天然氣發(fā)電量不斷上漲，2000-2014年美國天然氣發(fā)電量增長了99%。此外，日本70%的天然氣用于發(fā)電，占其國內(nèi)發(fā)電總量的28%；歐洲天然氣發(fā)電比例也超過20%。與世界歐美等主要國家相比，中國天然氣發(fā)電還處在起步階段，總裝機遠遠落后于發(fā)達國家平均水平，理論上具有較大的發(fā)展空間。

目前，中國燃氣發(fā)電廠主要分布在長三角、東南沿海等經(jīng)濟發(fā)達省市，京津地區(qū)及中南地區(qū)也有部分燃氣電廠。此外，西部地區(qū)的油氣田周邊有少量自備燃氣電廠。廣東、福建及海南三省燃氣電廠裝機容量達到1750萬kW，占全國燃氣裝機容量比例的34%；蘇浙滬三省市燃氣電廠占比約32%；京津地區(qū)占比約23%。近年來，隨著各地環(huán)保壓力不斷加大，山西、寧夏、重慶等地也陸續(xù)有燃氣電廠投產(chǎn)，燃氣電廠分布更加廣泛。

 

2

天然氣發(fā)電的地位未能予以確定

近年來，在碳減排約束下，天然氣等較為清潔的化石能源和產(chǎn)業(yè)體系成熟的核電等新能源，發(fā)展前景越來越得到重視。過去傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，天然氣雖然具有高效、清潔的作用，但是受制于長距離運輸和產(chǎn)量限制，不能發(fā)揮更多作用。但是，非常規(guī)油氣技術(shù)的突破以及LNG產(chǎn)業(yè)鏈的逐步成熟，天然氣發(fā)展前景日益得到認(rèn)可。

中國天然氣（包括煤層氣、頁巖氣和天然氣水合物等非常規(guī)天然氣）潛在資源非常豐富。按照供給能力估計，2030年可達到國內(nèi)生產(chǎn)3000億立方米的規(guī)模，加上進口可到4000-5000億立方米，可以占到一次能源比重的10%以上。所以說，中國選擇天然氣作為能源結(jié)構(gòu)向可再生能源調(diào)整過程中的過渡能源，是現(xiàn)實和理性的選擇。

目前中國天然氣行業(yè)雖然有大的發(fā)展，但是市場并不成熟，主要表現(xiàn)在：一是應(yīng)用規(guī)模小；二是市場價格高；三是供給不穩(wěn)定，“氣荒”、“荒氣”現(xiàn)象持續(xù)發(fā)生。盡快培育成熟的天然氣市場是推動能源轉(zhuǎn)型的重要舉措。當(dāng)下，中國管道等基礎(chǔ)設(shè)施仍有待進一步完善，國內(nèi)天然氣市場尚未建立健全的情況下，我們可以借鑒日本早期的發(fā)展經(jīng)驗，通過提高天然氣發(fā)電市場比重，盡快培育天然氣市場，擴大其規(guī)模。但是，從近幾年國家在天然氣利用出臺的天然氣利用政策、能源發(fā)展規(guī)劃及環(huán)保政策文件來看，國家對天然氣發(fā)電的定位是有序發(fā)展，還沒有上升到更高層面。因此，現(xiàn)有的天然氣行業(yè)的體制安排不利于天然氣發(fā)電行業(yè)快速發(fā)展。此外，在業(yè)內(nèi)對天然氣供給穩(wěn)定性仍然有不同的聲音，也使得天然氣發(fā)電的地位始終沒能進一步提升。

 

3

價格形成機制不完善制約燃氣發(fā)電市場競爭力

 

我國燃氣發(fā)電上網(wǎng)電價由各地價格主管部門確定，并報國家發(fā)改委審批。不同地區(qū)燃機電廠的上網(wǎng)電價不同，主要定價方式包括兩部制電價[1]和單一定價。采用兩部制的地區(qū)主要是上海，其他地區(qū)燃機電廠普遍實行單一電價。由于各地氣源不同，各地燃氣上網(wǎng)電價差異也較大。最低上網(wǎng)電價0.533元/kWh，最高超過1元/kWh。天然氣價改后，發(fā)電用氣價格進一步上漲。據(jù)測算，價改以后，燃氣發(fā)電燃料成本是燃煤發(fā)電的2-2.5倍。

目前，氣價和電價形成機制缺少必要的銜接。我國多數(shù)省份因此無法形成有效的氣價和電價的聯(lián)動機制，氣價無法通過上網(wǎng)電價進行分?jǐn)偂＠纾瑑r改后，北京市燃氣電廠用氣成本提高了0.81元/立方米，但是上網(wǎng)電價維持不變；部分氣源來自沿海LNG接收站的燃氣電廠，受長期貿(mào)易合同價格上漲的影響，運營困難，很多發(fā)電企業(yè)靠政府補貼才能勉強維持經(jīng)營。

此外，作為相對清潔和靈活的電源品種，目前的價格形成機制無法對天然氣的這種特性進行補償。據(jù)估算，天然氣替代相應(yīng)當(dāng)量的煤炭可減排二氧化碳65.1%、二氧化硫99.6%、氮氧化物88.0%，幾乎可以完全消除煤炭和石油燃燒排放的有毒的汞、砷、硫和顆粒物的排放。上網(wǎng)電價的定價機制則缺乏包括環(huán)境保護等外部性成本在內(nèi)的真實成本。燃氣發(fā)電的啟停靈活的特點非常適合作為調(diào)峰電廠運行，但是燃氣發(fā)電機組在為電網(wǎng)調(diào)峰調(diào)頻作出貢獻的同時，也增加了設(shè)備檢修、維護成本。但部分地區(qū)未充分考慮燃氣機組調(diào)峰調(diào)頻成本，燃氣機組參與電網(wǎng)調(diào)峰調(diào)頻未獲補償或補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，天然氣發(fā)電調(diào)峰補償機制需進一步認(rèn)證、完善。

 

4

天然氣發(fā)電行業(yè)還存在關(guān)鍵設(shè)備技術(shù)瓶頸

 

目前，國內(nèi)制造企業(yè)對燃氣發(fā)電核心技術(shù)還沒有完全掌握，關(guān)鍵技術(shù)還掌握在少數(shù)國外制造企業(yè)手中，不僅影響設(shè)備造價水平，而且投產(chǎn)后核心部件的運行維護被供應(yīng)商壟斷，檢修維護費用高企不下，發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)成本難以有效降低。

第一，燃機設(shè)計制造中燃燒器、透平葉片等熱部件完全依靠進口，發(fā)展存在瓶頸。國內(nèi)制造企業(yè)雖然能夠制造、組裝燃氣發(fā)電機組，但在整機設(shè)計、熱部件材料制造以及冷卻和隔熱涂層等關(guān)鍵技術(shù)方面尚未實現(xiàn)實質(zhì)性突破，燃機燃燒器、透平葉片等熱部件仍完全依靠進口。

第二，發(fā)電企業(yè)不掌握燃氣輪機組核心技術(shù)，導(dǎo)致國內(nèi)對整機檢修維護核心技術(shù)掌握不深、不透，機組檢修維護、改造升級、部件更換等都依賴原廠商，主要部件發(fā)生故障需返廠檢修，檢修維護費用昂貴。

 

國外天然氣發(fā)電政策及總結(jié)比較

 

美國、英國以及日本等國家天然氣發(fā)電政策和戰(zhàn)略的制定與國內(nèi)資源稟賦、市場機制建設(shè)、制度特征以及能源經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略直接相關(guān)。其中，有些政策措施出臺的背景與中國當(dāng)前發(fā)展天然氣發(fā)電政策面臨的問題非常相似，值得認(rèn)真總結(jié)和學(xué)習(xí)。

 

1

主要國家政策梳理

1.美國與天然氣發(fā)電相關(guān)的政策

美國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策主要體現(xiàn)在供給側(cè)（包括生產(chǎn)方面的環(huán)境管制適度放開），天然氣消費側(cè)的政策不是很明顯，而且從天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展和天然氣消費結(jié)構(gòu)變動情況來看，市場在消費側(cè)發(fā)揮的作用更大，即美國天然氣發(fā)電裝機和發(fā)電量增加均受電力和天然氣市場化程度的影響，旨在鼓勵天然氣發(fā)電的專項政策并不明顯。

 

 

2.日本與天然氣發(fā)電相關(guān)的政策

日本政府多方位鼓勵天然氣發(fā)電。在國內(nèi)主要從法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策、稅收政策、融資政策等方面支持天然氣發(fā)電。與此同時，對外，通過簽訂《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定》、《“有事法制”7法案》，建立情報交換中心等方面全面保護天然氣發(fā)電企業(yè)的投資和經(jīng)營安全。

 

3.英國與天然氣發(fā)電相關(guān)的政策

英國在促進天然氣發(fā)電發(fā)展方面的策略是充分依靠市場機制，政府對市場主體的直接干預(yù)極少，僅在市場無法有效發(fā)揮作用時，實施必要的政府支持。這與英國作為老牌自由主義經(jīng)濟體的傳統(tǒng)密不可分，其在充分發(fā)揮市場機制方面的制度建設(shè)經(jīng)驗，值得中國借鑒，特別是在新一輪電力體制改革方案及相關(guān)配套文件已經(jīng)出臺，油氣體制改革方案即將出臺的關(guān)鍵時期，這一借鑒意義尤為重要。

 

2

國外天然氣發(fā)電政策的一般性

 

1.嚴(yán)格的環(huán)保政策和法案是推動天然氣發(fā)電業(yè)務(wù)的重要因素

從歐洲和日本的經(jīng)驗看，生態(tài)環(huán)境保護政策是推動國內(nèi)天然氣發(fā)電快速發(fā)展的重要因素。與傳統(tǒng)火電相比，天然氣發(fā)電并不具備價格和成本優(yōu)勢，其正外部性效應(yīng)很難通過價格機制予以補償。嚴(yán)格的環(huán)保法案實際上明確了生態(tài)環(huán)境污染的成本，突顯天然氣發(fā)電的清潔化優(yōu)勢，為建立合理的能源比價關(guān)系提供法律依據(jù)。同時，也體現(xiàn)國家經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略，將天然氣發(fā)電政策與國家能源戰(zhàn)略、經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略緊密結(jié)合。

日本天然氣發(fā)電行業(yè)發(fā)展是日本政府環(huán)境保護發(fā)展目標(biāo)的重要實現(xiàn)途徑。以高效、環(huán)保為目標(biāo)的能源發(fā)展戰(zhàn)略是促進天然氣發(fā)電行業(yè)發(fā)展的最重要依據(jù)和基礎(chǔ)。從上世紀(jì)60年代開始，日本就制定了一系列與電力相關(guān)的環(huán)保法案，如《電力工業(yè)法（1964）》、《大氣污染防治法（1968年）》、《大氣污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)（1973年）》等，明確規(guī)定了在發(fā)電過程中產(chǎn)生各類污染的處罰機制，確立了天然氣發(fā)電的環(huán)境優(yōu)勢。

美國國家環(huán)境保護署根據(jù)1990年《清潔空氣法》修正案，先后推出了包括《清潔空氣市場計劃》、《區(qū)域霧霾治理計劃》、《汞和大氣有毒物質(zhì)排放標(biāo)準(zhǔn)》等在內(nèi)的多項環(huán)保政策，并逐步建立起成熟的污染防控體系，對發(fā)電行業(yè)的多個污染物排放逐一進行控制。美國自奧巴馬政府上臺以來，開始實施能源新政，主要內(nèi)容包括兩方面：一是集中力量調(diào)整美國的能源結(jié)構(gòu)，力求以美國本土的資源滿足國內(nèi)的能源需求；二是加強對核能、風(fēng)能和太陽能等清潔能源的開發(fā)利用。其能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型路徑主要包括大規(guī)模開采非常規(guī)油氣以及加強可再生能源技術(shù)研發(fā)。2015年8月出臺的“清潔電力計劃”（CPP）更是首次推出了全國性的二氧化碳排放限制體系。正是通過這些政策，極大地抑制了美國燃煤電廠的發(fā)展，推動了天然氣發(fā)電的快速發(fā)展。

 2.完善的法律法規(guī)體系建設(shè)是天然氣發(fā)電的重要保障

天然氣發(fā)電是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其發(fā)展不僅涉及國家宏觀經(jīng)濟、能源戰(zhàn)略，也涉及電力行業(yè)和天然氣產(chǎn)業(yè)各個環(huán)節(jié)。這一方面需要中央政府、地方政府從行業(yè)發(fā)展角度制度相關(guān)法律，另一方面也需要針對具體問題細化法律法規(guī)，形成完善的體系。同時，要根據(jù)國內(nèi)天然氣發(fā)電行業(yè)動態(tài)發(fā)展，針對具體問題不斷完善相關(guān)法律法規(guī)。

以日本為例，日本政府從天然氣進口、法定儲備以及應(yīng)用天然氣的環(huán)保措施等，都有明確的規(guī)定。不僅如此，日本政府會根據(jù)國家經(jīng)濟發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)環(huán)境變化，不斷修改和完善相關(guān)法律政策，并采取嚴(yán)格執(zhí)法。保障天然氣發(fā)電在成本不占優(yōu)勢的情況下，能大力快速發(fā)展。

在美國，法律對天然氣發(fā)電行業(yè)的發(fā)展的作用更加明顯。1978年，為了回應(yīng)因政府價格管制而造成的天然氣供應(yīng)短缺問題，議會制定了《發(fā)電廠和工業(yè)燃料使用法案》。這項法律禁止在新的工業(yè)鍋爐和新電廠中使用石油和天然氣，以此確保居民用戶的供應(yīng)。結(jié)果造成在20世紀(jì)80年代天然氣需求的大幅下降，市場出現(xiàn)了持續(xù)多年的供給大量剩余的情況。下降的天然氣需求和價格引發(fā)了1987年關(guān)于限制在工業(yè)和發(fā)電廠禁止使用天然氣的燃料使用法案相關(guān)條款的廢除。1987年美國政府解除了發(fā)電使用天然氣的限制天然氣發(fā)電進入快速發(fā)展階段，之后在20世紀(jì)90年代繼續(xù)下降的天然氣價格促使了燃氣發(fā)電機組的快速建設(shè)。1998年發(fā)電用天然氣超過居民用氣比重，達到20.6%，首次占比突破20%，成為天然氣消費結(jié)構(gòu)中第二大的份額。在21世紀(jì)初，受天然氣價格升高影響，建設(shè)熱潮才開始平緩下來，但相比于其他燃料，天然氣裝機容量仍繼續(xù)增加。

英國的天然氣發(fā)電行業(yè)最初的發(fā)展得益于啟動天然氣行業(yè)市場化改革的《石油與天然氣法》、《天然氣法案》、《天然氣管網(wǎng)準(zhǔn)則》，以及《電力私營化法案》、1989年拉開了電力市場化改革的序幕的《電力法案》。為了更有效地推動可再生能源等低碳機裝機的增長，實現(xiàn)低價格、高可靠性和可持續(xù)等目標(biāo)，英國于2013年底正式出臺了《能源法案(2013)》，確定了以低碳為核心的新一輪電力體制改革方向。2014年，英國的容量市場建立，并成功進行了第一輪容量拍賣。

 3.在天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，政府提供全方位的政策支持

無論是英美還是日本，天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期都面臨前期投入大、技術(shù)不成熟、投資回報率低等問題。為了鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，各國政府都積極出臺政策予以支撐。例如，由于國內(nèi)天然氣供給不足，進口價格持續(xù)維持高位，日本天然氣發(fā)電成本一直高于煤電和油電。為了突顯天然氣發(fā)電高效、清潔的特點，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，日本政府采取擴大進口量、產(chǎn)業(yè)扶持、優(yōu)惠稅收、政府直接或者間接融資等方式鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時，制定嚴(yán)格的環(huán)保法律法規(guī)，通過收取碳稅等方式，讓企業(yè)享受天然氣發(fā)電的正外部性收益，促進產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

 4.產(chǎn)業(yè)成熟期強調(diào)市場機制和企業(yè)對天然氣發(fā)電市場的作用

不論是天然氣發(fā)電的英美模式還是日本模式，市場機制和企業(yè)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中起到了非常重要的推動作用。

如通過體制改革，推進電力市場競爭性定價。日本政府不僅逐步放開天然氣發(fā)電批發(fā)、零售價格，也計劃逐步放松對具有天然壟斷性的輸電網(wǎng)引入競爭機制。日本等實行競爭定價的國家通過天然氣用戶自主選擇供氣商，實現(xiàn)了供氣生產(chǎn)商之間的競爭，建立了有效的天然氣發(fā)電批發(fā)市場，并限制了天然氣發(fā)電商獲得超額的壟斷利潤。對于具有天然壟斷性的輸電網(wǎng)環(huán)節(jié)，政府計劃逐步將發(fā)電和輸電剝離，削弱市場壟斷力量。

英國在促進天然氣發(fā)電發(fā)展方面的策略是充分地依靠市場機制，政府對市場主體的直接干預(yù)極少，僅在市場無法有效發(fā)揮作用時，實施必要的政府支持。這與英國作為老牌自由主義經(jīng)濟體的傳統(tǒng)密不可分，其在充分發(fā)揮市場機制方面的制度建設(shè)經(jīng)驗，值得中國借鑒，特別是在新一輪電力體制改革方案及相關(guān)配套文件已經(jīng)出臺，油氣體制改革方案即將出臺的關(guān)鍵時期，借鑒意義尤為重要。

美國的電力市場化程度高直接提升了天然氣發(fā)電競價優(yōu)勢。1996年，聯(lián)邦規(guī)制委員會發(fā)布了第888號法令，該法令在促進美國電力市場競爭方面發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。第888號法令要求輸電服務(wù)提供商要向所有電網(wǎng)使用者提供非歧視性的公開接入服務(wù)，同時也允許已有電力公司從電力用戶身上回收其擱淺成本。受此積極影響，獨立發(fā)電公司或私營電力企業(yè)開始把投資的目光聚焦到綜合成本低、建設(shè)周期短的燃氣機組。美國天然氣發(fā)電機組裝機容量在2000-2005年快速增長，其中78%來自獨立發(fā)電公司。顯然在電力市場處于競爭格局和電價被有效監(jiān)管的情況下，燃料成本變化成為決定美國電力價格的關(guān)鍵性因素。例如，在新英格蘭市場，因核電問題和電力市場零售側(cè)管制的放開，超過10000MW的聯(lián)合循環(huán)機組正在開發(fā)過程中，而且這些新電廠決定購買天然氣。

與此同時，從新能源發(fā)電的市場條件來看，大多數(shù)美國電力市場開始要求新能源企業(yè)在日前市場做出發(fā)電承諾，如果發(fā)電量達不到發(fā)電承諾，新能源企業(yè)就必須在時前市場購買足夠電量彌補發(fā)電不足。這就導(dǎo)致風(fēng)電和太陽能發(fā)電的運營成本不再為零，而是一個由風(fēng)電預(yù)測誤差分布和傳統(tǒng)機組發(fā)電成本決定的風(fēng)險成本。因此，在大型風(fēng)電、太陽能發(fā)電企業(yè)面臨補貼終止和穩(wěn)定供給責(zé)任兩大政策夾擊的背景下，市場中煤電或天然氣發(fā)電仍然是新能源最大的競爭對手。

 5.具有完善的鼓勵天然氣發(fā)電技術(shù)開發(fā)的政策

從主要國家天然氣發(fā)電歷史來看，核心的技術(shù)是該產(chǎn)業(yè)得以快速發(fā)展的重要支撐。政府在核心技術(shù)的開發(fā)上，提供了一系列政策扶持。例如，日本很早就建立了成熟的天然氣發(fā)電核心技術(shù)開發(fā)體系。核心技術(shù)開發(fā)是以企業(yè)為主導(dǎo)的。政府主要提供稅收融資等相關(guān)支持。只要有相關(guān)政策支持，企業(yè)就能集中精力探索和開發(fā)相關(guān)核心技術(shù)，并從中獲利。從國際經(jīng)驗看，初期的稅收和融資激勵對天然氣發(fā)電業(yè)務(wù)至關(guān)重要，這也是美國頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗。具體來說，美國聯(lián)邦政府對頁巖油氣開發(fā)提供的財政支持主要集中在技術(shù)研發(fā)方面，如專門設(shè)立非常規(guī)油氣資源研究基金以支持非常規(guī)油氣勘探開發(fā)項目、政府持續(xù)投資支持非常規(guī)油氣研發(fā)等，從而最終取得了頁巖油氣開采關(guān)鍵技術(shù)（水平鉆井、水力壓裂、隨鉆測井、地質(zhì)導(dǎo)向鉆井、微地震檢測等）的突破以及在美國的率先應(yīng)用。與此同時，一些州也通過可再生投資組合標(biāo)準(zhǔn)（RPS）來刺激國內(nèi)外投資者加大對清潔能源的投資。例如，2004年的美國能源法規(guī)定，10年內(nèi)政府每年投資4500萬美元用于包括頁巖氣在內(nèi)的非常規(guī)天然氣研發(fā)。

 

3

主要國家天然氣發(fā)電政策的差異性

 

英美、日本以及俄羅斯等其他國家在發(fā)展天然氣發(fā)電的政策措施中，有很多相似的政策，這也說明天然氣發(fā)電行業(yè)發(fā)展有其自身的發(fā)展規(guī)律。但是，也有政策制定和未來政策趨勢的差異，這些差異主要源于國家資源稟賦的差異。

 

1.天然氣發(fā)電在能源戰(zhàn)略中的定位不同

美國、俄羅斯以及澳大利亞等國家，其國內(nèi)天然氣儲備豐富，是主要的一次能源。在未來這些國家對天然氣發(fā)電的政策傾斜將逐步趨于穩(wěn)定，在很大程度上將保持政策的一致性。日本國內(nèi)天然氣儲備貧乏，盡管日本政府多方面尋求天然氣來源的穩(wěn)定性，但依然存在能源供給風(fēng)險和價格風(fēng)險。所以，盡管短期內(nèi)日本核電發(fā)展陷入停滯，但國內(nèi)繼續(xù)使用核電的呼聲很高。從當(dāng)前日本國內(nèi)能源戰(zhàn)略制定看，未來或?qū)⒗^續(xù)大力發(fā)展核電，并將政策適度傾向于核電，迫使天然氣發(fā)電比重有所下降。

2.天然氣發(fā)電市場化程度和開放順序不同

雖然在產(chǎn)業(yè)成熟時期，英美、日本等天然氣發(fā)電主要依靠市場機制的作用，但是其市場開放的程度和順序有所不同。如英國的天然氣發(fā)電商能夠公平無歧視地接入電網(wǎng)，從而為天然氣發(fā)電擴大了市場份額掃清了體制障礙。英國天然氣發(fā)電商能夠直接與用戶進行交易，從而有助于天然氣資源價格優(yōu)勢的充分發(fā)揮。而日本的電力市場開放程度還沒有達到英美的水平。日本政府逐步放開天然氣發(fā)電批發(fā)、零售價格，但是對具有天然壟斷性的輸電網(wǎng)尚沒有完全引入競爭機制。

此外，這些國家的價格形成機制改革的順序也有所不同。總體來看，資源豐富國家一般從天然氣產(chǎn)業(yè)上游推進價格改革；天然氣儲備不豐富國家主要從下游倒推改革。

3.支持天然氣發(fā)電政策的立足點不同

由于英美、俄羅斯等國家資源儲備豐富，具有影響全球天然氣定價權(quán)，其國內(nèi)政策制定需要立足國際、國內(nèi)兩個市場，還需考慮天然氣、石油比價關(guān)系等。日本雖然也積極尋求國際影響力，但其政策的主要立足點依然是促進國內(nèi)天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)的建設(shè)和促進發(fā)電價格的下降，以及形成合理的國內(nèi)能源比價關(guān)系。

 

國外天然氣發(fā)電政策對中國的啟示與借鑒

1

環(huán)保法律、政策起到重要作用

 

正如美國的環(huán)保政策通過強制和激勵相結(jié)合的方式來推動天然氣發(fā)電一樣，我國未來要注重環(huán)保政策的激勵效用，通過激勵使得微觀主體（電廠）能夠有效的利用天然氣資源和擴大天然氣消費。雖然，我國目前出臺了針對脫硫脫硝除塵電價優(yōu)惠政策，但針對天然氣發(fā)電的綠色電力政策尚不到位，針對一些燃氣電廠的補貼也難以在氣價較高的背景下發(fā)揮應(yīng)有的積極效用。從美國、英國和日本的環(huán)保法律體系以及實施效果來看，嚴(yán)格的環(huán)保法案及其實施在天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的作用非常明顯。

2015年10月，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議，通過《中共中央制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》。其中以空前篇幅將生態(tài)環(huán)保納入建成小康社會的愿景。在未來，中國的發(fā)展模式將發(fā)生全局性變革，綠色將成為經(jīng)濟社會發(fā)展的主色調(diào)。這就為提高天然氣在發(fā)電中比例應(yīng)上升到國家能源戰(zhàn)略高度提供政策依據(jù)。應(yīng)根據(jù)“十三五”規(guī)劃精神和國家有關(guān)綠色發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)文件論述，盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)，以法律形式確定天然氣發(fā)電的重要地位。

 

2

產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期需要政策支持

 

產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期政府應(yīng)提供稅收、融資、法律法規(guī)等方面的支持。從國際經(jīng)驗看，制定嚴(yán)格的環(huán)保法律法規(guī)，通過收取碳稅等方式，讓企業(yè)享受天然氣發(fā)電的正外部性收益，促進產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。目前，中國政府也在不斷出臺各類鼓勵天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)章制度。但是，相對于可再生能源，缺少針對天然氣發(fā)電的政策體系，國內(nèi)金融資本對天然氣發(fā)電項目的支持力度不夠，缺少專門適用于天然氣發(fā)電行業(yè)的投融資支持政策和相關(guān)稅收制度。

3

市場機制在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用

 

天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展初期，政府起到主導(dǎo)作用。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟期應(yīng)該逐步引入競爭、完善市場制度建設(shè)。中國天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與電力系統(tǒng)改革密不可分。2015年，中國全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過的《關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》，要求到2017 年，競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的價格基本放開。到2020 年，市場決定價格體制基本完善，價格監(jiān)督制度和執(zhí)法體系基本建立，價格調(diào)控機制基本建立。從資源條件和發(fā)展階段來看，日本天然氣行業(yè)改革能夠為中國提供新的思路。特別是日本產(chǎn)業(yè)開放的順序，以及改革的措施能夠為國內(nèi)推進改革提供可以借鑒的措施和做法。

4

要有核心技術(shù)支撐

 

產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)是技術(shù)。從日本發(fā)展經(jīng)驗看，不斷開發(fā)和創(chuàng)新天然氣發(fā)電核心技術(shù)是日本天然氣發(fā)電快速發(fā)展的重要原因，而技術(shù)研發(fā)的主體是日本的機械制造和能源企業(yè)。美國燃氣輪機的核心技術(shù)則掌握在GE。中國天然氣發(fā)電的核心技術(shù)設(shè)備主要依靠進口。高額的進口價格和維修費用是導(dǎo)致中國天然氣發(fā)電的成本居高不下的重要原因。今后，應(yīng)鼓勵中國發(fā)電企業(yè)專研核心技術(shù)，尊重技術(shù)開發(fā)的規(guī)律，形成完善科學(xué)的技術(shù)研發(fā)體系。

5

實施市場和資源的全球化配置

 

天然氣發(fā)電發(fā)展較快的國家均比較重視天然氣發(fā)電技術(shù)、市場和資源配置的全球戰(zhàn)略。由于日本天然氣資源貧乏、缺乏有效的國際貿(mào)易定價手段，阻礙國內(nèi)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為了應(yīng)對這些不利條件，日本積極尋求進口資源多元化，利用能源金融市場和工具對沖價格和地緣政治風(fēng)險。同時，鼓勵國內(nèi)能源企業(yè)走出去，參與國際能源市場開發(fā)和合作，為天然氣發(fā)電提供重要的支持。目前中國也面臨天然氣進口依存度高、缺乏定價權(quán)等困難，未來應(yīng)借鑒日本在融資、外交和國際市場開發(fā)方面的經(jīng)驗，積極參與天然氣生產(chǎn)和貿(mào)易的全球合作。

中國加快天然氣發(fā)電行業(yè)發(fā)展的政策建議

1

加強研究達成共識，明確天然氣發(fā)電的地位

 

天然氣發(fā)電行業(yè)如果需要快速發(fā)展，其在國家能源戰(zhàn)略中必須具有重要的地位。目前，國家對天然氣發(fā)電的定位是有序發(fā)展,給預(yù)的政策支持空間有限一些制約天然氣發(fā)電規(guī)模化的體制機制問題無法取得突破性解決。中國首先要在能源戰(zhàn)略層面上明確天然氣發(fā)電可能發(fā)揮的重要作用。相關(guān)機構(gòu)以法律、戰(zhàn)略規(guī)劃的形式對天然氣發(fā)電的地位予以體現(xiàn)。就電力系統(tǒng)運行而言，天然氣發(fā)電廠不僅能夠承擔(dān)調(diào)峰功能，還可以滿足基本負荷，這兩種功能并行不悖，比如英國在2014年天然氣裝機。就促進能源轉(zhuǎn)型而言，天然氣發(fā)電既是可再生能源的最佳替代，又是實現(xiàn)降低碳排放和應(yīng)對氣候變化的可行技術(shù)路線；就制度建設(shè)而言，天然氣發(fā)電在促進市場化進程中，能夠發(fā)揮重要，甚至決定性的作用。

2

產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期應(yīng)該盡快建立完善的政策體系

 

產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期政府應(yīng)提供稅收、融資、法律法規(guī)等方面的支持。在金融政策上，鼓勵各類資本和金融資本進入天然氣發(fā)電領(lǐng)域，與能源企業(yè)合作，保障天然氣發(fā)電核心技術(shù)研發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源。通過能源企業(yè)與金融企業(yè)融合，盡快做大天然氣發(fā)電產(chǎn)業(yè)，形成規(guī)模。財政政策方面，在氣價定價方式與煤炭掛鉤的基礎(chǔ)上，建議建立規(guī)范的國家補貼輔助機制。考慮到天然氣發(fā)電對改善地方環(huán)境的貢獻，天然氣發(fā)電規(guī)模與各省市區(qū)財政補貼能力直接掛鉤平衡，由省級地方政府具體落實資金來源和補貼政策。

3

推進電力和天然氣行業(yè)的市場化改革進程

 

十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好的發(fā)揮政府的作用。從我國目前的情況來看，雖然以對電力體制改革進行了詳細的路線規(guī)劃，但實踐層面仍在探索中，電力市場化進程仍面臨諸多難題和問題，例如，競價上網(wǎng)問題，這些均需要積極的改革。同時，天然氣市場化程度明顯偏低，包括管道價格、門站價格等價格結(jié)構(gòu)和價格形成機制均不完善，政府干預(yù)色彩過于明顯，等等，使得價格機制難以發(fā)揮有效的傳導(dǎo)作用，其中氣電價格聯(lián)動機制尚未建立。

中國要以市場化手段來促進天然氣發(fā)電的發(fā)展。目前新一輪的天然氣、電力市場化改革均剛剛起步，兩個產(chǎn)業(yè)的市場化交易體系尚不健全，政府干預(yù)較多，扭曲了天然氣和電力的供求關(guān)系。在這種情況下，中國應(yīng)以放開市場準(zhǔn)入，減少政府審批，理順定價機制，有效激勵投資為導(dǎo)向，協(xié)調(diào)推進兩個市場的市場化改革進程。以“9號文”為契機，加快構(gòu)建競爭性電力市場，理順電力市場供求關(guān)系和定價機制，以為天然氣發(fā)電提供自由接入的市場空間。否則，天然氣發(fā)電將喪失此輪發(fā)展機遇。

4

完善天然氣發(fā)電價格形成機制

 

 

天然氣電價由基本電價、環(huán)保電價、輔助服務(wù)電價構(gòu)成，基本電價應(yīng)實行“兩部制”，即容量電價加電量電價，容量電價主要反映發(fā)電廠的固定成本，電量電價主要反映變動成本，這樣可以很好地調(diào)動電廠提供備用和擔(dān)任調(diào)峰的積極性。另外，電量電價應(yīng)實行氣電價格聯(lián)動機制，若某一周期內(nèi)平均氣價較前一周期變化幅度達到或超過一定數(shù)值，應(yīng)相應(yīng)進行電價調(diào)整。

為了體現(xiàn)天然氣發(fā)電的清潔特性，應(yīng)將減排的環(huán)保價值貨幣化計入。天然氣電廠具有啟停迅速、運行靈活、適合調(diào)峰的特點，電網(wǎng)公司應(yīng)制定專門辦法通過輔助服務(wù)電價對參與輔助服務(wù)的天然氣電廠給予一定補償。

制定合理的分類氣價。對不同類型用戶，不同規(guī)模用戶和不同時段（高峰、低谷）采取差別價格，建立有利于公平負擔(dān)，體現(xiàn)用戶和負荷特性的定價機制，引導(dǎo)天然氣消費，優(yōu)化用氣結(jié)構(gòu)，民用和商業(yè)用氣峰谷差別大，對供氣安全性要求高，應(yīng)該承擔(dān)較高的氣價；工業(yè)用戶，用氣規(guī)模越大，承擔(dān)氣價應(yīng)越低，用氣越穩(wěn)定均衡，氣價也應(yīng)越低。

此外，可以考慮研究制定季節(jié)性差異氣價政策。燃氣電廠對天然氣的供需平衡起到較好的調(diào)蓄作用,可有效減少大型蓄氣設(shè)施、提高氣網(wǎng)運行的穩(wěn)定性和輸送的經(jīng)濟性。隨著天然氣用量的快速增長和非常規(guī)天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，燃氣貿(mào)易和供應(yīng)的峰谷差也會顯著增大。建議科學(xué)評價燃氣電廠對燃氣供應(yīng)的調(diào)蓄價值，研究制定季節(jié)性差異氣價政策，使燃氣和電力雙調(diào)峰的電廠。

 

5

鼓勵天然氣發(fā)電核心技術(shù)研發(fā)

 

對于天然氣技術(shù)研發(fā)應(yīng)分成幾個步驟推進：第一步，加強與美國、德國和日本公司合作，引進技術(shù)，降低目前的設(shè)備維修費用。目前，國內(nèi)天然氣發(fā)電設(shè)備主要依賴進口，設(shè)備進口和維護成本過高，阻礙天然氣發(fā)電行業(yè)的發(fā)展。未來應(yīng)積極加強合作，盡快降低成本。

第二步，建立科學(xué)合理的技術(shù)開發(fā)體系，加強對天然氣發(fā)電設(shè)備裝備的研發(fā)力度，加快關(guān)鍵設(shè)備國產(chǎn)化步伐。應(yīng)認(rèn)識到天然氣發(fā)電核心技術(shù)開發(fā)具有長期性和反復(fù)性，避免在技術(shù)上不成熟時期就急于市場推廣，導(dǎo)致成本更高。

第三步，加強企業(yè)技術(shù)研發(fā)融資渠道，鼓勵國內(nèi)企業(yè)與金融資本結(jié)合，在政府稅收優(yōu)惠和補貼的條件下，開發(fā)核心技術(shù)。建議國家牽頭組織大型發(fā)電集團、知名科研院所、大型裝備制造企業(yè)， 開展產(chǎn)-學(xué)-研-用聯(lián)合攻關(guān)，通過建設(shè)試驗示范型電廠，盡快掌握燃機核心技術(shù)，實現(xiàn)關(guān)鍵設(shè)備裝備國產(chǎn)化。

 

6

立足本國國情，避免行業(yè)低效投資

 

中國的天然氣發(fā)電投資必須要重視本國資源狀況、經(jīng)濟階段及其投資周期的影響，避免造成低效投資，甚至嚴(yán)重虧損。客觀而言，不同地區(qū)的能源資源稟賦存在差異，美國天然氣發(fā)電有其特殊條件（頁巖氣革命和市場化程度較高），我們在推進能源結(jié)構(gòu)清潔化和電源結(jié)構(gòu)綠色化的過程中，不能不顧客觀實際，盲目上馬燃氣電廠，并行政命令一刀切式的大幅淘汰燃煤電廠。

從英國的發(fā)展情況來看，英國天然氣的全面發(fā)展階段，正是私有化和市場化浪潮正助推英國經(jīng)濟持續(xù)向好，電力需求持續(xù)增長的時期。這時，燃氣機組的建造成本與較高的市場利率，使得其投資成本相對更低；同時，天然氣成本也比其傳統(tǒng)燃料煤炭低，而且壓煤的阻力經(jīng)過市場化改革之后已經(jīng)基本消失，這些因素使得天然氣投資項目幾乎都能夠盈利。中國在發(fā)展天然氣發(fā)電方面要尤其重視當(dāng)下經(jīng)濟形勢：首先，中國天然氣電廠的建設(shè)成本和運維成本均較高，而且市場投資需求疲軟，非國有資本進入意愿較低；其次，中國天然氣供給短雖期內(nèi)充足，但由于長期合同以雙邊為主，缺乏基準(zhǔn)價格，長期內(nèi)的供給波動風(fēng)險仍較高；再次，天然氣長期價格波動風(fēng)險較大，相對煤炭缺乏價格優(yōu)勢。因此，投資者必須警惕天然氣投資周期與經(jīng)濟繁榮周期的錯配風(fēng)險，在落實投資項目之前做好充分的市場分析與風(fēng)險評估。